Extra toppmöte om långtidsbudgeten 2014-2020 i februari

Förhandlingarna i EU går nu obevekligen mot slutronderna inför 2014 då den nya budgeten med alla sina regleringar de kommande olika fonderna och programmen skall vara på plats för att kunna startas upp. Det finns alla möjligheter att det havererar under vägen och inte blir några slutgiltiga beslut för hela den tänkta sjuårsperioden, men samtidigt brukar EU:s olika aktörer när det väl kommer till kritan och beslut verkligen måste fattas, också komma till någon form av beslut.

Efter toppmötet i november som var utsatt för att före årsskiftet fatta beslut om budgeten, men föga förvånande inte landade i något, tas nu nya tag för att under våren lösa ut alla kvarvarande oenigheter. Det hör snarare till kutym än undantag att det krävs åtminstone två toppmöten för att nå den typen av omfattande överenskommelser som EU:s långtidsbudget innebär. Det sades redan vid det toppmötet att det skulle läggas in ett nytt i början av året och i det Irländska ordförandeskapets kalender låg också ett extra toppmöte inlagt den 7-8 februari. Det var dock först i förra veckan som EU:s ordförande för Ministerrådet, Herman von Rompuy, meddelade att det mötet verkligen blir av.

Enligt uppgifter har han inte velat samla till det mötet om han inte var säker på att det fanns förutsättningar för att nå en enighet. Det har samtidigt sagts att framförallt Tyskland agerat för att få till stånd det mötet för att pressa fram en överenskommelse och det hänger i sin tur samman med att man från Tysk sida med Förbundskanslern Angela Merkel i spetsen inte vill ha den diskussionen mitt i den stundande valrörelsen som drar igång inför förbundsvalet i Tyskland i september. Om det är så att von Rompuy i sina samtal med de olika länderna ser att det finns möjligheter till en överenskommelse eller om det är för att blidka Tyskland som det extra mötet nu verkligen blir av är svårt att veta. Troligtvis ligger sanningen någonstans däremellan. Det finns nog förutsättningar för ett beslut, samtidigt som det finns några ännu i princip oöverstigliga hinder som måste hinna klaras ut på de få veckor som är kvar.

Ett pärlband av toppmöten under våren

Att det blir en intensiv vår är givet. Det visar inte minst det faktum att det blir två extra toppmöten som redan är inlagda i planeringen. Toppmötena är ju i sin tur bara slutpunkten på rader av avstämningar och förhandlingsmöten och rådsmöten med olika tjänstemanna- och ministerkonstellationer inför statschefernas Ministerrådsmöten. 

De möten som är inlagda är enligt följande:

• 7-8/2: Extra toppmöte om långtidsbudgeten (MFF).
• 14-15/3: Ordinarie toppmöte där möjligen beslut om MFF också kan komma in om det inte blir beslut i februari.
• 22/5: Extra sedan länge inlagt toppmöte som antagligen var tänkt för beslut om alla budgetregleringarna när Irländarna lade in det, men mindre troligt att det blir så, möjligen delvisa beslut och avstämningar om förhandlingarna med Europaparlamentet och Kommissionen (de så kallade Trialogerna) inför slutgiltiga justeringar och beslut.
• 27-28/6: Ordinarie toppmöte som också sannolikt blir det möte där MFF i sin helhet med alla regleringar kan antas (om det inte har havererat på vägen med behov av nya extra toppmöten).

De allmänna förutsättningarna för att nå beslut om EU:s budget

Föga förvånande är oenigheten fortsatt stor länderna emellan och i och med att von Rompuy spelade ut alla sina kort i november har det från hans sida inte funnits mycket att bjuda över med ytterligare för att få med alla på tåget och därtill har alla nu hunnit syna varandras kort mer ingående. Vilken roll Irländarna kan spela för att gjuta olja på vågorna samtidigt som nog alla inser att det måste nu ändå landa i något, är svårt att veta.

Det är fortsatt striden mellan de länder som vill ha mer EU-budget och de som vill ha mindre som är huvudfrågan som måste lösas. Förenklat nettobidragsgivarna mot nettobidragstagarna. Det förslag som togs fram under novembermötet innebar en minskning av EU:s budget med sammantaget c:a knappt 7% mot Kommissionens förslag och innebar i princip en återgång till dagens fördelning mellan olika budgetposter och därmed minskningar på de gränsöverskridande framtidsinriktade fonderna såsom satsningar på forskning, infrastruktur och territoriellt samarbete som Kommissionen föreslagit ökningar på, till förmån för värnande av de mer nationella sammanhållningsfonderna och jordbruksstödet. Inom ramen för sammanhållningspolitiken var det också en ytterligare ökad omfördelning från rikare regioner till fattigare. ( Se "State of Play" från efter toppmötet i november.)

Det positiva för Övre Norrland var dock att den särskilda extra "gleshetsbonusen" föreslogs höjas med 50% och med utrymme för fortsatta förhandlingar för att genom de medlen förbättra Sveriges nettoflöde av pengar gentemot EU. Det är egentligen den posten som fortsatt går att förhandla om för Sveriges del förutom att regeringen lär ha svårt att acceptera det röda skynket med den ytterligare minskade rabatten på Sveriges EU-avgift som von Rompuy lite utmanande lade in. Det politiska priset för att i värsta läget ensamt vara det land som stjälper en överenskommelse vore väldigt högt skall sägas, men eftersom övriga länder med sådana rabatter fick justeringar till det bättre inför novembermötet vore det inte orimligt att tro att det blir en slutförhandling med justeringar även för Sveriges del för att undvika en sådan låsning. Ur svensk synvinkel är också den reglering som gör att medlen till territoriellt samarbete inte kan användas för exempelvis öar med ett avstånd av mer än 150 km över vatten intressant, eftersom Sverige får relativt sett mycket via fondmedlen för det som idag kallas Interreg och om den regeln tas bort ökar antalet gränsområden som kan få del av de fonderna och därmed minskar det möjliga nettoflödet av resurser från EU till Sverige. Den regeln har förhandlats in och ut och är i det liggande förhandlingsunderlaget borttagen.

Av allt att döma var det trots allt ändå nära ett beslut vid novembermötet. Sannolikt kommer dock kraven på att ytterligare minska budgeten, med någon eller ett par procentenheter, att vara det som blir den fortsatt stora förhandlingsfrågan för att lösa kluten. Inte minst kommer symboliska besparingar inom EU:s administration sannolikt att krävas eftersom det är ett område som klarat sig relativt lindrigt undan och där problemet idag egentligen nog inte är så mycket att andelen administrativa kostnader för EU som helhet är uppseendeväckande stor (mindre än 5% av EU:s samlade budget), utan mer att områden som lagts på mer och mer från medlemsländerna de senaste åren inte för den skull fått mer personalresurser för att hantera det ansvaret, medan andra områden som de facto minskat relativt sett över åren, såsom jordbruksstödet, sitter i orubbat bo vad gäller väl tilltagna personalresurser.

Var det nära en överenskommelse i november, så lär det trots allt vara en grund för möjlighet till slutförhandlingar under mötet i februari. Om von Rompuy därtill lyckas få in exempelvis en mindre neddragning på pengarna till infrastruktur som han försökte med i sitt första förhandlingsbud inför novembermötet kvarstår att se. 

Knäckfrågan om Storbritannien måste dock fortsatt lösas ut

Därtill gör förstås hela osäkerheten om vart Storbritannien är på väg sitt till och om det blir en folkomröstning om EU där eller inte. De försök som gjorts för att "köpa ut" dem i förhandlingarna, såsom att låta dem få behålla hela sin nuvarande rabatt på avgiften till EU, har ju inte lyckats samtidigt som pressen förstås är hård på Premiärminister David Cameron från å ena sidan dels Tyskland och nu senast USA som plötsligt hoppade in i debatten om vikten av att de är en fortsatt del av EU och å andra sidan de grupperingar i det konservativa partiet som vill lämna EU och nu vädrar morgonluft efter att ha lyckats måla in Cameron i sitt eget hörn med svårigheter att komma ut utan att i princip behöva skapa en egen helt unik särlösning/anslutningsform till EU. Det lär inte gå att lösa till februari.

I den bemärkelsen är situationen egentligen inte så annorlunda mot läget i november, mer än att Storbritannien nu sannolikt inte kommer att tillåtas riskera lägga in veton som stoppar hela processen. Det alla går och väntar på är Camerons nu flera gånger inställda linjetal om hans syn på Storbritanniens framtida förhållande till EU. Utan att veta kan man anta att EU återigen uppfinner lösningar som egentligen inte är möjliga men ibland krävs för att lösa ut frågor. Det finns dock en ovilja från övriga länder att tillåta Storbritannien några mer långtgående särlösningar. Det kan därför antas att frågan om Storbritanniens förhållande till EU just nu läggs utanför långtidsbudgetdiskussionen för att få till stånd ett beslut.

Det hänger nog på om Cameron kan låta sig framstå som vinnare genom att ha pressat EU:s budget inklusive de administrativa kostnaderna, men att det för Storbritanniens del är att fortsatt anse som en öppen fråga hur det i slutändan blir beroende på vad den nationella diskussionen landar i. För det blir förstås fortsatta diskussioner om såväl ett allt närmare samarbete inom Eurozonen och hur det förhåller sig till övriga EU-länder och då särskilt Storbritannien och vid förändrade relationer, rentav ett utträde för Storbritannien som idag diskuteras som ett absolut möjligt om än förstås icke önskvärt scenario inom EU, och vad det landar i påverkar förstås också EU:s budget, även om mer dramatiska förändringar i den mån de sker lär ligga några år framåt i tiden.

Ett alternativ är också att istället för en sjuårsbudget blir det en kortare tidsperiod, rentav ettåriga budgetar utan någon långtidsbudget alls, för att så att säga lämna alla dörrar öppna för revideringar utifrån hur diskussionerna går. Det är dock mindre troligt att det finns en vilja för sådana lösningar, dels därför att det försvårar de nationella processerna med att bygga upp strukturerna för en kommande programperiod, dels mot bakgrund av vad det kan leda till i diskussionerna med Europaparlamentet enligt nedan. 

Och så var det ju då det där med Parlamentet också

Det finns ju en part till i detta spel som också för första gången har ett ordentligt ord med i laget och dels för budgeten som helhet har möjlighet att lägga in sitt veto, dels i de konkreta regleringarna kring olika budgettitlar har ett direkt medbeslutande, och det är Europaparlamentet.

På det stora hela rör det sig just nu mot att Europaparlamentet och Ministerrådet hittar varandra i de pågående förhandlingarna om de olika regleringarna kring budgetposterna, åtminstone i de frågor som har störst intresse för Övre Norrland, för det finns förstås stridsfrågor inom exempelvis jordbrukspolitiken som kan ställa till det in i det sista. Det är nog dock fortsatt budgetnivåerna som överskuggar det mesta annat även om parlamentet egentligen inte har makt över budgeten men däremot ett "kärnvapen" genom att kunna förkasta budgeten i sin helhet.

I teorin skulle exempelvis frågan om innehållet i pengarna till infrastruktur, det så kallade Connecting Europe Facility (CEF), kunna lyftas om det blir mycket mindre pengar som inte räcker till allt (vilket de ju inte gör ändå får väl tilläggas) med möjlighet för Europaparlamentet att stoppa processen tills enighet om också budgetnivåerna råder. De olika länderna har för sin del knappast intresse för att börja rucka i det, men däremot kan det vara en fråga som Europaparlamentet kan driva för att då sätta press på en utökad budget inom det området eller rentav för att ta det eller andra beslut "som gisslan" för att driva på förändringar på andra områden.

Så länge parlamentet fortsatt egentligen vill satsa på allt utan egna prioriteringar av vad som är viktigast, så är samtidigt utrymmet för att nå framgång med den typen av utpressning eller hot om att använda kärnvapnet, det vill säga veto mot hela budgeten, eller ens en enighet inom parlamentet, relativt begränsat. Däremot kan det försinka hela förhandlingsprocessen eller rentav stoppa upp den så att 2013 års budget per automatik rullar över till 2014 om ingen överenskommelse nåtts.

Det kommer säkerligen att bli en hel del tuffa ord från Parlamentet och med en känsla av att inte bli taget på allvar av Rådet finns det en risk för att bara av det skälet sätta käppar i hjulet. Det kan rentav vara så att det blir en institutionernas kamp på bekostnad av sakfrågorna om den typen av argument får överhanden. Det finns i Europaparlamentet en falang som hellre ser till att Parlamentet markerar sin makt genom sina möjligheter till inflytande, än till utfallet för sakfrågorna. För parlamentets del skulle exempelvis en årlig budget utan en liggande beslutad långtidsbudget öka dess inflytande genom att varje år kunna påverka EU:s budget i sin helhet och därmed finns det de som börjat höja röster för det till priset av de problem det skulle ge alla på regional och nationell nivå som inte från år till år vet förutsättningarna för egentligen någonting som är beroende av EU:s resurser. Kopplat till diskussionen om att nå en överenskommelse i Ministerrådet och problemet med hur Storbritannien skall hanteras, kan det vara något som blir en stridsfråga med oviss utgång, även om det knappast lär finnas några egentliga vinnare i en sådan strid.

Därtill kan ju i de olika förhandlingarna det prekära uppstå att när väl Ministerrådet för sin del nått enighet med ibland mycket sköra kompromisser så börjar det krackelera när de förhandlar med Parlamentet som kan driva den linje en minoritet i Ministerrådet fått vika sig för. Det ger i sig ett väldigt litet förhandlingsutrymme från Ministerrådets förhandlare för att hålla ihop de egna krompromisserna, som riskerar låsa hela förhandlingen gentemot Europaparlamentets förhandlare och en följande frustration från deras sida.

Det finns med andra ord alla förutsättningar för att det är Europaparlamentet som en bit in på våren blir den intressanta aktören för hur det hela landar oavsett om toppmötena avlöper enligt nu liggande plan eller inte och där frågan för Europaparlamentet är om det skall ta spektakulär offentlig strid för att visa sin betydelse med risk för att sätta hela budgetprocessen i fara eller se till att i de enskilda konkreta förhandlingarna välja sina strider för att effektuera ett faktiskt inflytande genom att föra sakfrågorna till så bra kompromisser som möjligt. Just nu är det senare för handen och en allmän insikt om vad som står på spel för alla inblandade och hela EU om förhandlingarna misslyckas. Men med Europaparlamentariker som redan nu börjar positionera sig inför Europaparlamentsvalet om ett drygt år, kan det under våren bidra till att förändra den förhandlingsbilden inför besluten i kammaren, särskilt om Ministerrådet inte agerar förhandlingstaktiskt smart.

Irländarna som EU:s ordförandeland får nog sägas ha en stor roll i att hålla Europaparlamentet på gott humör och få dem att känna sig delaktiga. Detsamma gäller de olika förhandlande utskotten i parlamentet, att de inom de olika partigrupperna håller ihop övriga partikamrater för att de i plenum, när de slutgiltiga besluten tas i Europaparlamentet som helhet, också verkligen med tillräckliga majoriteter skall vilja medverka till de konkreta förhandlingsresultat som nåtts.  

Vad skall vi till syvende og sidst tro om tidsplanen?

Det skall sägas, att även med en smärtfri hanteringsordning är det nu fråga om en väldigt tight tidplan för att nå beslut och hantera de praktiska och formella procedurer som krävs för slutgiltiga beslut i maj-juni och avslutade processer i de olika församlingarna före sommaruppehållet som i EU inträder i slutet av juli. Någonstans överväger nog uppfattningen att det blir ett beslut i februari eller möjligen mars i Ministerrådet som därefter öppnar för slutförhandlingarna om alla regleringar för slutgiltiga beslut före sommaruppehållet i de olika församlingarna. Därmed kan partnerskapsöverenskommelser och nationella beslut om programmering fastställas under hösten för uppstart av de nya programmen med i bästa fall full drift framåt sommaren 2014. Om allt går som det skall och är tänkt med lite god vilja från alla inblandade vill säga. Fallgroparna är ännu många så här i uppstarten av förhandlingsterminen.     

/Mikael Janson 

Läs Mikaels "State of Play" om strandade budgetförhandlingar i EU

Läs också: Ny chans att enas om EU:s långtidsbudget