Förhandlingsmandaten mer eller mindre på plats

Efter att EU-kommissionen lade fram sina förslag har Europaparlamentet och Ministerrådet på var sin sida formerat sina ståndpunkter och förhandlingsmandat inför att börja förhandla med varandra för att kunna landa i gemensamma ställningstaganden som är förutsättningen för att det skall kunna fattas beslut att kunna börja gälla från 2021 och framåt. Beslut som behöver vara på plats under 2019 för att under 2020 kunna formeras genom nationella processer inför uppstart av den nya programperioden och därmed undvika ett glapp i exempelvis regionalfondsutbetalningar när väl den nya perioden drar igång. Det som komplicerar bilden är att i maj är det Europaparlamentsval och under hösten tillträder en ny EU-kommission där nya kommissionärer skall utses och förhöras av parlamentet. Det gör att det blir ett uppehåll i förhandlingarna från mitten av april och behov av en återuppstart med ett nytt parlament på plats från och med juli. Det troliga är därför att beslut om budgeten är att vänta först in på 2020.

Parlamentet har för sin del fram till nu arbetat på och även Ministerrådet har kunnat beta av en hel del. För parlamentets del är processen den att utsedda rapportör inom varje lagstiftningsdel genom sina berörda utskott i dialog och omröstningar tar fram det som är parlamentets förhandlingsmandat. I Ministerrådet leder ordförandelandet arbetet i de olika rådsgrupperna för de olika regleringarna, för att nå en överenskommelse mellan alla medlemsländer om förhandlingsmandatet. Det tas sedan in i så kallade triloger där företrädare från Europaparlamentet respektive Ministerrådet förhandlar utifrån respektive mandat för att landa i en gemensam ståndpunkt att kunna återföra för likalydande beslut i respektive institution. EU-kommissionen fungerar som en slags förlikningsagent utifrån att stå upp för sitt grundförslag och bistå med förnyade underlag allteftersom förhandlingarna fortskrider i de olika konstellationerna. På det hela taget har under det gångna året, sedan förslagen lades, många delar av budgetpaketet redan kunnat förhandlas klart inom ramen för någon slags principöverenskommelse. Samtidigt kvarstår många delar och då särskilt de politiskt känsliga knäckfrågor som behöver klaras ut för det att det samlade budgetpaketet skall kunna beslutas om.

”Inget är klart innan allt är klart!” är den stående devisen i dessa sammanhang. Långtidsbudgeten, som är ett överordnat ramverk för budget och inriktning under sjuårsperioden i syfte att skapa långsiktighet och stabilitet i vad länderna betalar in och får tillbaka under den tiden, kan träda i kraft först när allt är färdigt och ett samlat avgörande beslut fattats. När det gäller innehållet och de olika regleringarna är det både Europaparlamentet och Ministerrådet som måste ha godkänt helheten. När det gäller de ekonomiska budgetnivåerna för de olika delarna är det Ministerrådet som äger frågan i och med att det är länderna som betalar genom medlemsavgiften. I realiteten kan dock Europaparlamentet ha ett inflytande genom att sätta press med sitt ”kärnvapen” i form av att även om parlamentet inte styr över de enskilda budgetnivåerna, måste budgetregleringarna i sin helhet antas även av parlamentet. Det gör att i förhandlingarna kan en viss påverkan ske, även om den politiska logiken är att Europaparlamentet alltid vill ha mer pengar till allt medan Ministerrådet i huvudsak vill hålla igen och ytterst också är de som avgör hur det blir. Att Europaparlamentet exempelvis nu vill höja den särskilda extra gleshetsallokeringen till norra Sverige är förstås positivt, men hur det blir beror mer av hur debatten mellan länderna landar.

Återigen en strid om pengarna på en delvis ny spelplan

Precis som senast det begav sig, finns en strid inom Ministerrådet mellan nettobidragsgivarländerna som förstås vill hålla ned budgeten, med Sverige i spetsen, och nettobidragstagarna som vill ha en större budget och mer stöd från EU. Det som ytterligare komplicerar frågan denna gång är Storbritanniens tänkta utträde ur EU, som innebär ett avsevärt ekonomiskt tapp om i storleksordningen 15% av EU:s totala budget. I det som nu förhandlats fram mellan Storbritannien och EU är det sagt att så länge de är kvar i EU:s inre marknad medan förhandlingarna om den framtida relationen pågår under de kommande två åren som stipulerats, så skall de betala till EU och stå för de åtaganden som är uppbundna för denna programperiod. I en framtid kan det finnas anledning att tro att de också, liksom Norge, kommer att betala för deltagande i EU:s forskningsprogram och en del regionala gränsutbytesprogram med mera. Osäkerheten just nu handlar om de skulle krascha ut utan avtal och därmed också utan att vara bundna av sina åtaganden. Oavsett, så innebär Brexit en utmaning för EU-budgeten, utöver att det anstränger diskussionen och fokus överlag med ett Storbritannien som fortsatt kräver uppmärksamhet utan att veta hur länge de ens blir kvar, medan EU i övrigt någonstans egentligen redan släppt frågan och nu vill kunna gå vidare och lösa alla de olika andra problem som finns, inklusive de faktiska konsekvenserna av Brexit.

EU-kommissionens förslag motsvarar c:a 1,11% av EU-ländernas samlade Bruttonationalinkomst, BNI, för de 27 kvarvarande länderna, att jämföra med dagens 1,03%. Enligt EU-kommissionen motsvarar dock dagens nivå i realiteten 1,16% av EU-ländernas BNI borträknat Storbritannien och därmed innebär det nu lagda förslaget en egentlig ytterligare neddragning mot idag och bortfallet hanteras med ungefärligen hälften neddragning, hälften ökade bidrag till EU. Utöver höjda medlemsavgifter föreslås mer egna inkomstkällor, såsom en särskild plastskatt och en koldioxidskatt på EU-nivå. Sådana egna inkomster lär bli svårt att få till, mer än på marginalen, då framförallt de länder som betalar mest till EU samtidigt är mest emot att EU får tillgång till egna andra inkomstkällor som anses tränga ut den egna nationella skattebasen. Även om skillnaden mellan de olika nivåerna handlar om promillen i BNI så är det naturligtvis stora absoluta tal. För ett land som Sverige innebär förslaget en kraftigt ökad avgift som i sin tur också hänger ihop med att EU-kommissionen föreslår att de avgiftsrabatter som förhandlats fram och bland annat Sverige åtnjuter, kopplat till att Storbritannien fått en sådan särskild rabatt, skall tas bort.

De värstascenarier som florerat i debatten om hur stor avgiftshöjningen egentligen blir, är överdrifter och i slutändan lär säkert i förhandlingarna någon form av justeringar för de länder som betalar mest till EU bli utfallet, men att alla kommer att behöva betala mer än idag är nog rätt givet. För ovanlighetens skull har även länder som är budgetrestriktiva påtalat detta faktum. Det går inte att kompensera bortfallet annars och därtill är verkligheten att även de länder som vill betala mindre till EU inte så sällan driver på för att å andra sidan lasta på EU mer andra uppgifter att hantera. De senaste åren är det bara att titta på kraven om ökat säkerhetspolitiskt samarbete och insatser för att hantera flyktingströmmarna. Områden där länderna tidigare vägrat ge EU mandat, men när krisen väl är ett faktum och ländernas tillkortakommande blir uppenbart, så är det i gengäld EU som skall lösa problemet men utan att ges resurser eller förutsättningar. Europaparlamentet för sin del vill se en EU-budget om i storleksordningen 1,3% av EU-ländernas BNI för att möta de behov och krav som ställs och ha resurser för regionalpolitiska investeringar för hållbar tillväxt i hela EU.  

Budgeten är en större fråga än om budgeten

Inom ramen för EU-kommissionens förslag finns det satsningar på forskningsfonderna, migrationspolitiken, säkerhetspolitiken som får tillskott, medan däremot regionalpolitiken och jordbrukspolitiken dras ned liksom satsningar på infrastruktur som i gengäld kompletteras med påslag för bredband och informationsteknologi inklusive samlade EU-satsningar inom artificiell intelligens och andra områden där Europa halkat efter. Ekonomiskt blir den stora stridsfrågan regionalpolitiken och jordbrukspolitiken, som står för vardera för ungefär 1/3 av budgeten, utöver generella neddragningar i en budget som lär krympa ytterligare mot EU-kommissionens förslag, men denna gång troligtvis inte att de mest budgetrestriktiva länderna blir lika framgångsrika i att nå 1%-målet som de var senast. Om det blir någonstans mittemellan går inte ännu att spekulera i. Det som kan sägas är att EU-kommissionen nog får sägas ha varit ganska duktigt på att denna gång lägga ett förslag som balanserar alla de motstridiga intressen som finns.

Bortanför budgeten som sådan finns en strid inom EU som även ytterst skär rakt in i budgetdiskussionen. Det är en kamp mellan krafter som idag drar isär EU på flera olika plan. På ena sidan finns de regeringar som de facto vill ha mindre av EU och återföra det mesta till mellanstatlighet med därmed i sin förlängning en haltande inre marknad, en av EU:s stora framgångar för inte minst ekonomin i länder som Sverige, med ökande gränskontroller och olika särlösningar mellan olika länder och framförallt stopp för all migration. På den andra sidan de regeringar som vill ha dagens EU och helst ännu mer av EU för att med mer gemensamt beslutsfattande möta de globala utmaningar varje land inte längre klarar av att hantera i en allt otryggare värld dominerad av Kina och USA, för att i grunden upprätthålla en gemensam inre marknad och en öppen ekonomi med exempelvis en solidarisk hantering av migrationsflödena. Även om i stort sett alla länder anpassat sig till en förändrad opinion när det gäller migration, så finns det olika syn på om det skall tillåtas någon migration alls och i så fall var makten över det skall ligga, som i sin tur idag styr väldigt mycket av hela diskussionen om EU.

Underliggande den diskussionen finns också i grundläggande schism i synen på demokrati och nationalism med länder som Sverige och Holland på ena sidan och Ungern och Polen på andra. Hade Polen och Ungern idag ansökt om medlemskap i EU hade de inte fått gå med på grund av sina brister i rättsstatens principer. När de väl är medlemmar har EU små möjligheter att stoppa utvecklingen och därtill är det allt fler länder, regeringar och partier som nu följer efter. I det ligger en negativ syn på hela dagens EU, som i mycket påminner om Brexitfolkomröstningsdebatten i England. Den nuvarande EU-kommissionen, vars roll är att slå vakt om EU-tanken, kan bli den sista där alla ledamöter fullt ut står upp för idén om EU och EU:s roll för Europa som vi idag känner det.

Det är i ljuset av detta som EU-kommissionens förslag om att omfördela regionalstöd från länderna i det forna Östeuropa, som idag får väldigt mycket, till södra Europa runt medelhavet, utöver generella neddragningar, skall ses. Det går att peka på att efter den ekonomiska krisen så har de östra delarna av EU återhämtat sig och växer igen medan det är värre för länderna runt Medelhavet och därmed naturligt att göra denna omfördelning, men det är inte hela bilden. Därtill vill EU-kommissionen helt kunna dra in stöd till länder som inte uppfyller grundläggande demokratiska principer. Det senare är i realiteten svårgenomförbart för hur sådan kriterier skall se ut för att kunna effektuera det, men det är en signal som naturligtvis skapar mycket ilska men också oro för att tappa stora resurser i de länders om anser sig utpekade. Länder som för den skull inte vill lämna EU och helt tappa dessa regionalstöd med stor ekonomisk betydelse.

Inre och yttre ringar för att ringa in problemet

Till det kommer utmaningar som att Italien, ett av grundarländerna som alltid stått upp för EU om än inte kanske alltid följt allt som beslutats i EU, idag aktivt utmanar Bryssel med i stora delar samma retorik som exempelvis Ungern och Polen och som Euroland genom skenande underskott riskerar att destabilisera hela Eurozonen på ett sätt som kan få hela Greklandskrisen att vara en västanfläkt.

Inom Eurogruppen med sina idag 19 länder pågår i sin tur en diskussion om att helt enkelt inrätta en särskild Eurobudget vid sidan om EU:s allmänna budget, för att få finanspolitiska redskap att strama upp Euroländernas frihetsgrader och möta kriser med möjligheter att pumpa in pengar i stöd för regioner och länder som drabbas av ekonomiska chocker. I realiteten tangerar det den diskussion som var inför det att EU-kommissionen lade sitt förslag, om att skapa en särskild sammanhållningspolitik med regionalstöd för Euroländerna. Med ett Storbritannien utanför EU förskjuts överlag maktbalansen inom EU än mer till länderna i Eurozonen med i sin tur behov av och krav på en ökad ekonomisk och politisk integrering för att få redighet att bättre klara nästa ekonomiska kris. Det kopplar även till den sociala pelaren som etablerades vid Göteborgsmötet 2017 och där många länder nu vill också på det sociala området stärka EU:s kapacitet för ett just socialt sammanhållet Europa med politiska redskap på EU-nivå.

De kvarvarande icke-Euroländerna hamnar i så fall i en yttre ring utanför detta och det skapar för Sveriges del en ny politisk situation med krav på en mer aktiv roll om Sverige skall spela en roll när inte längre Storbritannien står upp för att vara utanför Euron, global frihandel och ingen egentlig socialpolitik på EU-nivå. I realiteten var det länge sedan Storbritannien tog sig rollen att matcha Frankrike och Tyskland, om någonsin, men genom kraft nog att bromsa och säga nej och få till undantag kunde Sverige och andra nordeuropeiska länder med en liknande syn ta rygg på ett annat sätt. Det är också en del av den pågående debatten och positioneringen i EU som i hög grad förstås kopplar till budgetdiskussionen för den kommande programperioden.

Sverige med sina c:a 2% av den samlade EU-budgeten, även med en per capita relativt hög avgift, har givetvis en utmaning i att samla likasinnade för att få inflytande, men å andra sidan har specifika lösningar och rabatter inte så stor betydelse på EU och dess budget, oaktat ett politiskt pris. Det är därför ingen som från EU sätter press på att Sverige skall gå med i Euron, även om det efter Brexit endast är Danmark som har ett formellt undantag. I nuläget är därtill även Euroländer som Nederländerna och Finland skeptiska mot en allt för långtgående inre Eurokärna, men det lär vara en tilltagande diskussion i ännu bara sin linda.

Spännande fortsättning följer

Sammantaget är allt detta pinnar i brasan på budgetdiskussionerna, som å ena sidan mycket väl kan haverera på grund av annat än budgeten som sådan, å andra sidan mest troligt landar i det EU är till för; en kompromiss som drar åt EU-kommissionens lagda förslag, men i utbyte mot lite mindre pengar totalt och därmed lägre avgift till EU för de länder som betalar mest, öppnar för lite mildare behandling av de länder vars regeringar ser sig som yttersta försvarslinjen av Europa och dess nationalistiska arv men inte så mycket står upp för EU och universella rättsstatliga principer.

Det finns all anledning att följa utvecklingen och hur såväl Europaparlamentsvalet som tillsättningen av en ny EU-kommission och därtill givetvis slutfasen av förhandlingarna för post-2020 utfaller. Direkt och indirekt påverkar det norra Sveriges plats och roll och möjligheter i en europeisk kontext, där EU är en viktig partner för regionens utveckling, också gentemot den nationella nivån. Det som givetvis mer konkret påverkar norra Sverige är hur besluten blir för regionalstödet och motsvarande andra EU-stöd till regionen. I kommande State of Play görs en uppdatering av läget när nu Europaparlamentet antagit sina förhandlingsmandat och Ministerrådet är på god väg, inför uppstart av de riktiga förhandlingarna till hösten.

/Mikael Janson   

Läs tidigare State of Play om budgeten när den lades fram