En, i princip, bibehållen total budgetnivå för EU

EU-kommissionens ordförande, Ursula von der Leyen, som i högsta grad genom en mycket liten grupp runt sig styrt och ställt för det förslag som nu ligger på bordet, presenterade det som en ambitiös budget för nutidens och framtidens utmaningar som EU står med en total omslutning för hela budgetperioden om 2 miljarder euro, vilket motsvarar totalen för nuvarande budgetperiod 2021-2027 inkluderat de extra krisfonderna med lånade medel som lades till efter Covid-19-pandemin för att stimulera ekonomisk återhämtning. Sett till jämförbara siffror i 2025 års värde innebär det dock en minskning till 1.760 miljarder euro mot dagens 1.200 miljarder inom ordinarie budget plus Covidlånen inom det som kallas Next Generation EU om 800 miljarder.

Den svenska regeringens omedelbara kommentar var att budgetomfattningen är alldeles för stor och måste skäras ned, vilket också den tyske Förbundskanslern Merz signalerade bland andra. Från många andra håll och inte minst Europaparlamentets ledande företrädare kom den motsatta reaktionen, att EU behöver mer, mycket mer, resurser för att hantera utmaningarna som är.

För att bättre jämföra mellan åren kan det konstateras att förslaget för 2028-2034 motsvarar c:a 1,26% av EU-ländernas samlade Bruttonationalinkomst (BNI). I det ligger också återbetalningar av de lån som EU tog upp efter Covid-19-pandemin. Rensat för det ligger utgiftsnivån på 1,15% av EU-ländernas BNI. Det kan jämföras med dagens 1,13% för budgetperioden 2021-2027. Det är svårt att helt jämföra och när den nuvarande MFF antogs omfattade den på runt 1,02% av EU:s BNI, som är den nivå Sverige driver är ett tak, men det var före att Storbritannien som ett stort nettobidragsgivarland lämnade EU och andelen för kvarvarande länders BNI steg något efter det. 

På det hela taget innebär EU-kommissionens förslag en budgetnivå motsvarande dagens EU-budget exklusive krislånen, med ett påslag för att hantera återbetalningen av just dessa lån. Den utgiftsökningen hanteras med bland annat införandet av en ny tobaksskatt och företagsbeskattning att gå till EU. Om såväl budgetnivån som förslag på så kallade egna resurser, det vill säga EU-skatter, kommer det att bli strid mellan länderna står redan klart.

En ny budgetstruktur på tre ben och ett huvud

Strukturen för den kommande MFF ordnas i tre huvudspår, att jämföra med dagens sju huvudbudgetposter, som inom sig samlar dagens fonder och program med betydligt färre sådana mot idag, även om många finns kvar och det som kan få stöd förblir i mycket de samma och en hel del kommer att kännas igen. Det är dock en ny struktur under mer gemensamma ramverk för att renodla dagens komplicerade och svårgenomträngliga djungel, eller EU:s finansieringsgalax som det ibland kallas, som i sin tur också innebär mer centraliserade och nationella strukturer med mindre lokal anpassning som det nu formuleras.

Därtill trycks mer på rättsstatens principer för att få del av medlen med sikte på länder som Ungern som pekas ut att använda EU-stöden på ett korrumperat och politiserat sätt och utan kontroll eller möjligheter för EU att styra upp det idag. I hög grad siktar regleringarna också på att mer betala för uppnådda resultat, så kallade milstolpar som projekt och investeringar ska uppnå för att få stöd, än faktiska kostnader. Det blir även mer kopplingar till den så kallade ekonomiska terminen där EU-kommissionen årligen granskar varje land och tar fram rekommendationer för en bättre fungerande ekonomi i balans och tillvaratagna tillväxtpotentialer med de nationella reformer som krävs för det som EU-kommissionen föreslår. Hur det kommer att ta sig uttryck i det konkreta genomförandet återstår dock ännu att se.

1. Nationella och regionala planer

Den stora första förändringen mot idag är att alla de fonder och program som idag har så kallad delad förvaltning mellan EU och respektive medlemsland samlas under en ny stor EU-fond, i en del skrivningar kallad ”The Fund”, som skall hanteras genom så kallade nationella och regionala partnerskapsplaner (förkortade NRP eller NRPP), en plan per land och därmed fördelat på de 27 länderna att var för sig råda över. Det innebär att allt det som idag går under regionalpolitiken (EU:s sammanhållningspolitik) och jordbrukspolitiken (CAP) läggs in i dessa NRPP under ett gemensamt regelverk, även om flera av fonderna och programmen finns kvar som egna delar fortsatt under det paraplyet. Den samlade omslutningen för detta landar på ungefär hälften av budgeten, att jämföra med dagens ungefär 2/3 av den MFF idag. Andelen regional- och jordbruksstöd minskar därmed betydligt mot hur det sett ut de gångna decennierna.

Det förs i detta också in andra instrument och omflyttningar mellan de olika underliggande fonderna och programmen där det rena jordbruksstödet får relativt sett mindre minskning än regionalstöden, som bland annat också ska finansiera återbetalningen av Covid-lånen och inrättandet av en ny EU-central pott, en så kallad EU-facilitet, ”The Facility”, för att hantera oförutsedda kriser och gränsöverskridande satsningar. Hur den ska fungera är ännu ganska oklart. Särskilda satsningar i övrigt på olika regionala behov hanteras i denna modell av respektive land i den sammantagna tilldelning som blir för de nationella och regionala planerna och det är upp till varje land att, i dialog mellan EU-kommissionen, ordna med sina regionala och andra partnerskap för hur fonderna och programmen formeras.  

2. Konkurrenskraftsfond

Den stora andra förändringen mot idag är att det etableras en så kallad konkurrenskraftsfond som samlar dagens olika program inom mängder av olika områden såsom innovation, digitalisering, hälsa, försvar, rymd samt näringsliv med mera. Ambitionen är inte minst att skapa ett tydligare fokus på att bygga industriella värdekedjor inom sektorer där EU ligger efter omvärlden och som genom det som kallas strategisk autonomi levererar såväl egen förmåga och konkurrenskraft för egen näringslivsutveckling som minskat beroende av omvärlden inom kritiska områden och därmed ökad självförsörjning och mindre geopolitisk och säkerhetspolitisk utsatthet för EU. I det ingår också rena försvarspolitiska åtgärder och stöd för försvarsindustri för både ökad säkerhet och industriell utveckling och innovation, utifrån det som i allt fler sammanhang kallas dual-use för aktiviteter som ger såväl civil som militär nytta.

Till det kopplas även det rena innovations- och forskningsprogrammet Horisont Europa (HE) respektive infrastrukturinvesteringar genom Connecting Europe Facility (CEF) som tillsammans med utbytesprogrammet för utbildning Erasmus+ och en ny fond som slår samman stöd för demokrati och kultur kallad Agora, samlas i den andra pelare i MFF och som sammantaget får betydande ökningar mot idag med den uttalade ambitionen att överlag styra om EU:s insatser till att bygga global konkurrenskraft och säkerhet.

3. Globala Europa

Därtill etableras en ny fond som sammanför tidigare program för bistånd och stöd samt samverkan med omvärlden i en finansiering kallad Global Europe Instrument, som en tredje pelare i budgetstrukturen. Syftet med den är i hög grad att bidra till utbyten och insatser som minskar migrationsflöden till Europa genom direkt egna åtgärder som stöd för länder med mycket flyktingproblematik som når EU. Till det läggs också ett tydligt geopolitiskt fokus med insatser för att minska konflikter att nå Europa och bidra till utvecklingsinsatser och även åtgärder som säkrar EU:s tillgång till kritiska råvaror och värdekedjor från länder utanför EU. I tillägg till det avsätts också 100 miljarder euro för Ukrainas möjligheter att bli medlem i EU, vid sidan av rent militärt stöd som EU-länderna frivilligt idag samlar sig för inom den så kallade klubben för de villiga länderna.

4. Administration för styrning och ledning

Avslutningsvis finns förstås också en budgetpost som avser EU:s egna kostnader för administration och hantering av åtagandena i budgeten i övrigt avseende styrning och ledning och förstås de institutioner som utgör det som är EU att kunna fungera. Med de allt fler frågor att hantera som medlemsländerna i realiteten lagt på unionen över tid med de kriser och ökande utmaningar som Europa står med är ambitionen är att stärka EU:s egen förmåga genom en budgetjustering som innebär möjligheter att anställa medarbetare till alla nya uppgifter enligt EU-kommissionens mening.

Förslaget ligger nu fast och allt är härmed öppet

EU-kommissionen har nu lagt sitt förslag för den budget som skall gälla från och med 2028 och före det behöver därmed under senast 2027 besluten om den vara fattade. Helst bör det finnas något år för att förbereda alla fonder och program och kunna bereda väg för implementeringen utan att det blir ett glapp mellan nuvarande och nästa programperiod, vilket skulle kräva beslut senast i början av 2027 på EU-nivå för att på alla övriga beslutsnivåer runtom i EU veta vad som verkligen gäller.

Budskapet som förmedlas är nu att det är upp till EU:s beslutande organ att härmed ta sig an och formera det som blir och att i realiteten är allt öppet för förhandling och omstöpning. EU-kommissionen har gjort sin avdömning av vad som är realistiskt och önskvärt, men det ska noteras att ägarskapet över det som lagts fram ligger i en mycket snäv krets och även om EU-kommissionen fattar beslut i full konsensus, så kan det också påverka hur förhandlingarna flyter och vart det bär med många olika interna och externa intressen att rycka och dra i förslagets olika delar. Frågan är hur hårt hållet processen blir för att nå i mål eller om det blir något av hela-havet-stormar? Till syvende og sidst bygger EU på en allians över partigränserna mellan de stora partigrupperna i mitten och mellan de tunga länderna som i realiteten i mycket sätter ramverket, men det är en balanspunkt som förskjutits med krisande statsbudgetar i länder som Tyskland och Frankrike samt ökande nationalistiska strömningar runt om i EU och EU:s institutioner, som kan få en påverkan som ännu inte går att helt avläsa.

Det troliga är att förhandlingarna tar ett par år. Det kommande året för att formera sig inom Ministerrådet mellan de 27 länderna om budgetnivån som sådan och i olika så kallade förhandlingsboxar mellan olika ministerkonstellationer för att hantera de 1.000-tals regleringar som de olika budgetposterna består av för hur medlen inom respektive del ska hanteras. På samma sätt ska Europaparlamentet inom sig mellan de olika partigrupperna genom de olika utskotten och utsedda politiska rapportörer för de olika budgetposterna ta fram förslag att röstas om för sina ståndpunkter avseende alla regleringar.

Tuffa förhandlingar in på målsnöret att vänta

Med dessa förhandlingsmandat från Ministerrådet respektive Europaparlamentet kan sedan de reella förhandlingarna påbörjas i så kallade triloger med företrädare från de båda institutionerna samt även EU-kommissionen att i dessa olika förhandlingsgrupperingar bidra med sakkunskap och ta fram kompromissförslag. I den meningen är EU idag en slags federal konstruktion med ett tvåkammarsystem eftersom Europaparlamentet är medbeslutande i stort sett allt som MFF handlar om. Den nya budgetstrukturen i sig gör att det blir ett intrikat spel för hur de olika boxarna kopplat till vilka utskott ska formeras för förhandlingarna som sådana med vem att ansvara för vad och med vilken tågordning som betar av det som det finns samsyn om för att i slutändan gå in i det som verkligen skaver mellan de olika länderna och partigrupperna att slåss om.

När det gäller MFF:en är det egentligen bara budgetomfattningen som sådan som Ministerrådet äger helt själva då det är länderna som betalar för EU. Det är dock en sanning med modifikation eftersom Europaparlamentet genom sitt veto mot alla andra delar och MFF-regleringarna som helhet kan sätta stopp och därmed press på även de reda pengarna och hur de fördelas som en del av förhandlingstaktiken. Det brukar dock landa i att när väl länderna nått en överenskommelse om budgetnivån i sin helhet så är det inom de ramarna övriga diskussioner förs i slutändan. Ett stående mantra i sådana förhandlingar i EU är att ”inget är klart förrän allt är klart”. Det är först när Rådet och parlamentet fattat varsina likalydande beslut om hela MFF-paketet som det en gång för alla är klart och det andra förhandlingsåret handlar därför om att komma dithän.

Det kan gå fortare, med ett tryck på att världen inte väntar och EU måste ta sig samman och det är ett sannolikt scenario, men det kan också ta längre tid om krafterna och motkrafterna är så stora och skiljaktiga och det hela inte hålls ihop för att hitta de minsta gemensamma nämnare som krävs för en kompromiss alla kan leva med. Det återstår att se. Givet MFF-förslaget nu beskrivs de olika delarna mer ingående utifrån norra Sveriges intressen i övriga nyhetsartiklar om de olika policyområdena för North Sweden och med kommande uppdateringar alltefter hur diskussionerna, nya förslag och förhandlingarna fortlöper framöver.

/Mikael Janson 

Läs EU-kommissionens information om MFF och länkar till budgettexterna här

Läs North Swedens initiala bredare samlade analys när MFF lades fram i Mikael Jansons ”State of Play” här