En budget stor i orden men liten på jorden

Sedan den nya EU-kommissionen tillträdde i december förra året har det varit tydligt att ramarna och inriktningen för budgeten redan från början styrts upp av högsta ledningen med ordföranden Ursula von der Leyen i spetsen. Det har också kunnat redogöras för i tidigare ”State of Play”. Expertkunskapen runtom i de olika Generaldirektoraten har kunnat spela in sina underlag men egentligen inte medverkat i strukturen och de övergripande ambitionerna och det gör att ägarskapet över det som presenterades finns i en ganska liten krets. Det borgar i sig för stora slitningar och en förhandling där alla kommer att ta sina chanser att styra om för sina intressen. Å andra sidan kanske det med alla krafter och motkrafter gör att det inte landar så långt bort från förslaget nu.

Den nu lagda fleråriga budgetramen som avser sjuårsperioden 2028-2034 prioriterar satsningar för konkurrenskraft och säkerhetspolitik i en förändrad omvärld där Europa sackar efter ekonomiskt och Rysslands krigsföring förändrat det säkerhetspolitiska läget. Särskilt regionalstöden minskas för att kunna finansiera nya instrument, vilket innebär att dess andel sjunker från cirka en tredjedel till ungefär en fjärdedel av EU:s budget. Det kommer att märkas, men det kunde också ha blivit en ännu mer. En av de sista interna striderna lär ha handlat om att göra en större öronmärkning till de fattigaste regionerna.

Jämfört med budgetnivån för dagens EU är det i realiteten en minskning om de extra lånefinansierade krissatsningarna efter pandemin i det som kallas New Generation EU räknas in. Dessa uppgår till omkring 800 miljarder euro, utöver ordinarie MFF för åren 2021-2027 om 1 200 miljarder euro för i 2025 års priser, vilket ger en total faktisk budget på cirka 2 000 miljarder euro. Det kan jämföras med förslaget nu som ger en budgetram om sammantaget 1.760 miljarder euro i 2025 år priser. Inom ramen för det skall krislånen börja betalas tillbaka och den faktiska utgiftsnivån för satsningar hamnar då på runt 1.600 miljarder euro. Det är naturligtvis väldigt mycket pengar, men för att möjliggöra relevanta jämförelser bör även medlemsländernas bruttonationalinkomst (BNI) vägas in.

En ökad budget som blivit mindre

Sätts budgeten i relation till den samlade BNI  för EU:s 27 länder står dagens MFF för cirka 1,13 % av det exklusive krislån och justeringar för Brexit. Det nya förslaget motsvarar 1,26 %. Det är en ökning, men efter avdrag för återbetalningar på New Generation EU blir den faktiska utgiftsnivån för reella insatser runt 1,15 %. De promillena lär inte göra särdeles stor skillnad i sig åt något håll i en värld där allt fler ropar på EU och det är förstås en spottstyver mot de federala budgetar länder som USA och Kina sitter på.

Det handlar således om en begränsad budgetjustering i praktiken. Kraven på vad EU skall leverera ställt mot medlemsländernas vilja att betala till EU står helt enkelt inte i paritet med varandra. Det kan av kommentarerna som följt konstateras att ingen heller synes särskilt nöjd, men kritiken spretar samtidigt åt alla håll om att det är såväl på tok för mycket som på tok för lite, så det kanske i allt är en rimlig balans för de kommande förhandlingarna.

Det kommer dock att behövas en del nya finansieringslösningar eftersom vissa av de föreslagna nya egna skatteinstrumenten för EU, såsom en tobaksskatt vid sidan av medlemsavgifterna, inte lär gå igenom. Det kan därför bli aktuellt med separata poster utanför den egentliga MFF-ramen för att på pappret hålla nere budgetvolymen till runt en procent av medlemsstaternas samlade BNI som tycks vara någon slags måttstock på vad EU får kosta från de länder som vill hålla igen, med Sverige i spetsen. Om detta lär den överordnade budgetkampen stå. Hanteringen av återbetalningen av pandemilån blir också central, som ju tär ytterligare på övriga resurser om det inte skjuts till medel.

Centralisering über alles

Det finns i regleringarna som nu presenterats, helt i linje med det som läckt ut under det gångna året, en tydlig tendens mot en tro på centralisering för ökad effektivitet, resultatstyrning och flexibilitet. Detta trots att erfarenheterna från Återhämtningsfonden (RRF) inom Next Generation EU som gick till de nationella regeringarna har visat på snarare motsatsen. Pengarna rullar ut fortare, om det nu är ett mått på något, men möjligheten att följa upp och verkligen se att de ger europeiska mervärden samt går till det som de skall utan att hamna i fel fickor har egentligen bara blivit ett än mer uppenbart dilemma att hantera. Det som annars de existerande regionalfonderna ofta får utstå spott och spe för.

Regionalstöden gör skillnad och ger de facto tydliga positiva effekter när de används korrekt, medan brister inte så sällan beror på de nationella strukturer som hanterar medlen och en inbyggd avsaknad av samlade strukturer på EU-nivå som kan hantera det. Nu införs krav på rättsstatens principer för att erhålla medel och även krav på reformer som främjar sunda finanser och utveckling till gagn för EU. Men så länge Ungern och andra länder kan lägga in veto i beslutsprocesserna och ta exempelvis EU:s stöd till Ukraina som gisslan för sina intressen, så kommer det att bli ganska trubbiga och urvattnade verktyg. Det hade kunnat hanteras genom att ge EU ett större direkt inflytande i hanteringen som sådan i länder som får väldigt mycket regionalstöd och har brister i förvaltningen av dessa, men i realiteten gör man nu egentligen tvärtom.

De regionalpolitiska instrumenten samlas under det som kallas nationella och regionala planer (NRP), en per medlemsland. Vikten av regionala perspektiv och hänsyn till lokala behov i ett partnerskap mellan berörda aktörer på nationell och regional nivå framhålls tydligt, men fördelningen och dialogen sker via nationell nivå i förhandlingar med EU-kommissionen. Hanteringen och utformningen av planerna är därmed ytterst en fråga för respektive medlemsland, som kan komma att se det mer som en återbetalning av medlemsavgiften än ett instrument för att hela vägen längst ut i alla delar av EU tillse att alla kan delta på den inre marknaden fullt ut. Det blir en fråga att noga följa för att tillförsäkra regionalt inflytande.

Att bygga basen från toppen är ganska botten

EU-kommissionen och länderna underskattar helt klart dynamiken och kraften i regionalt anordnade medel och vad som händer om den pusselbiten inte finns där i bygget av EU:s samlade förmåga. Utan sådana instrument faller mycket annat platt till marken, bokstavligen. Det är en förutsättning för att lyckas med också de riktade satsningarna på stora företags värdekedjor och militärt försvar som de nya verktygen för konkurrenskraft och säkerhetspolitik mycket siktar in sig på. Det är inte ett motsatsförhållande, tvärtom två sidor av samma mynt. Lite hårdraget väljer man att bygga från toppen istället för att bygga på basen, även om det talas mycket om vikten av synergier mellan de olika fonderna och programmen att rikta sig till olika aktörer och nivåer.

Det hade varit ett ypperligt tillfälle att göra om och göra rätt i de delar som inte fungerat så bra, före att frikoppla EU ännu mer från sina egna verktyg att verkligen nå ut i alla delar av EU. Ambitionen är inte helt fel då det onekligen föreslås färre regleringar under ett mer gemensamt ramverk som ger varje land en möjlighet att skapa samlade synergier, men när varje departement, myndighet och för den delen Europaparlamentets utskott med fler tuggar i sig detta talar mycket för att riktigt så enkelt blir det inte och framförallt hamnar de lokala och regional behoven och förutsättningarna i skymundan. Det riskerar att bli mer nyckfullt och rentav politiseras i länder där regeringen inte drar jämt med oppositionsstyrda regioner. På tvärs mot hur EU:s pengar är tänkta. Lika illa blir det om det hela läggs under i Sveriges fall Finansdepartementet, som skedde med krispaketen inom RRF, där det finns varje sig kunskap eller erfarenhet om vad medlen egentligen syftar till och hur dialogen om det bäst förs. 

Det har också varit ganska praktiskt för EU att centralt kunna ha en direkt kanal till vad som sker runtom i hela Europa och hur det bidrar till EU:s målsättningar, även för dialogen med länderna och deras nationella agendor. Även för länderna har det varit praktiskt att regioner och lokala nivå haft EU att vända sig till, före de rader av delegationer om stöd hit eller dit som annars köar upp i huvudstäderna. Sverige har ju i realiteten delegerat sin regionalpolitik till EU i den grad att OECD i sina studier över norra Sverige undrar vart nationell nivå har tagit vägen i ansvaret för alla landsändar. Regionala utvecklingsbehov försvinner inte bara för att EU:s regionalstöd gör det.

Ett EU utan långsiktig markkontakt blir ett luftslott

Är det något som behöver stärkas så är det samverkan mellan EU, nationell nivå och regional/lokal nivå – där pengen gör jobbet – i nära samspel utifrån de olika stöden och deras koppling till EU:s övergripande mål. Nu kommer det att bero av hur nationell nivå väljer att ta den bollen. Givetvis är pengar inte heller allt. EU:s regelverk på den inre marknaden och handelsavtalen med omvärlden samt investeringarna inom NATO spelar större roll för att frigöra ekonomiska potentialer och bygga en säkerhetspolitisk ordning. Men, en lite missad aspekt är att regionalstöden rätt använda handlar just om att bygga uthålliga och innovativa samhällen med kapacitet och kompetens att stärka konkurrenskraften. Därtill har Ukraina lärt oss att uthålliga, omställningsbara och smarta lokalsamhällen är det som också bygger försvarsförmåga att hantera krig och kris.

För att hantera oväntade händelser och underlätta innovation över nationsgränser föreslås istället en särskild "EU-facilitet", där cirka 15 % av medlen reserveras för flexibilitet vid oförutsedda behov och sådant som inte passar in under de nationella planerna. Detta minskar ytterligare utrymmet i dessa planer och återigen att det blir ett antal olika instrument med olika logik, före att med en samlad ansats och verktygslåda bygga utveckling över tid som också hanterar kriser och i sig kan styras om när behov uppstår. Långsiktiga platsbaserade strategier tenderar helt tydligt att få mindre utrymme.

I det spelar också det som kallas regionala smart specialiseringsstrategier (S3) en viktig roll för de lokala och regionala prioriteringar som kan ge hållbar utveckling. Där är skrivningarna väldigt vaga för vilken faktisk roll det får att nu medverka i diskussionen om, men kanske kan idén få fäste om att regionala – och sub-regionala i vidsträckta geografier som norra Sverige – S3 vid sidan av investeringsprioriteringar också är ett redskap för att identifiera reformbehov för utvecklingskraft. Det skulle rentav sätta regionerna mitt i också EU:s övergripande ambitioner om att genom EU-stöden gentemot länderna pusha för reformer som ger sunda finanser och tillväxt. Det kanske är att tro för mycket och det finns en tveksamhet i många läger att knyta de regionala agendorna till det som är fullt ut nationella uppföljningssystem inom den årliga så kallade ekonomiska terminen i EU, men det kan också vara en väg att rädda barnet, det vill säga regionernas betydelse att med egna lokala prioriteringar bidra till EU:s övergripande strategier, från att helt tömmas ut med badvattnet.

En dragkamp om same, same but different

Hela modellen frikopplar någonstans EU från de 100.000-tals lokalt och regional förtroendevalda som egentligen borde lyftas fram mer. Det är så EU kan förankras i vardagen bortanför flådiga kampanjer och medborgarsamlingar som bara kan nå en bråkdel engagerade. Lokala förtroendevalda som diskuterar EU och ser sin koppling till EU:s övergripande policys utifrån att också ha tillgång till medel som i sin tur kan växlas upp mot andra satsningar och bygga kapacitet för att komma in i olika europeiska initiativ och samverkan och ha med sig det i den lokala dialogen med aktörer och medborgare, kan egentligen inte övervärderas i betydelsen för EU som också en värdegemenskap och inte bara något ”där borta”. Norra Sverige vore inte där vi är idag i samverkan över gränserna för att bygga utvecklingskraft utan EU:s engagemang och smörjmedel. Det är att leverera europeiska mervärden på riktigt att fortsatt lyfta i diskussionerna framåt.

Det kommer nu att bli en fortsatt strid om dessa nationella och regionala planer. Det är svårt att ännu helt bedöma konsekvenserna för utfallet. Bland annat föreslås att landsbygdsutvecklingsinsatser, som tidigare administrerats genom jordbrukspolitiken, också inkluderas i regionalstöden. Det är i grunden bra att kunna få till en samlad utvecklingspolitik för landsbygd, städer och allt däremellan, men innebär också ytterligare mindre pengar samlat för sådana insatser i en minskad budget. Det kan noteras att det rena jordbruksstödet däremot bibehåller ganska väl sina positioner efter de många bondeprotester som varit.

Att nu 27 länder skulle göra helt olika i fördelningsprinciper och hanteringsordning, inklusive att jordbrukspolitiken skulle skilja på en gemensam inre marknad, är i slutändan svårt att se. Mycket kommer nog, trots allt, att kännas igen när dammet lagt sig. Detta särskilt som att det som omtalas som en samlad nationell fond med sina nationella och regionala planer ändå är fortsatt uppdelad i flera delar, egna fonder, inklusive Europeiska Regionala Utvecklingsfonden (ERDF), Europeiska Socialfonden (ESF+), jordbruksstöden inom den gemensamma jordbrukspolitiken (CAP) samt Interreg som ju är EU:s mest genuina gränsöverskridande verktyg för samverkan över gränserna. Därmed tas inte steget fullt ut för att med de mindre resurserna till förfogande verkligen skapa en samlad fond för att utifrån olika regionala förutsättningar kunna bygga lokal kapacitet och kompetens att bidra till EU:s samlade målsättningar, som hade kunnat vara önskvärt. Nu drar istället de specifika fondregleringarna åter åt sina olika håll, med mer nationella förtecken, även om det samlas under ett tydligare gemensamt överordnat EU-ramverk och reglering.

Northern Sparsely Populated Areas är i alla fall på banan

Det är i allt positivt att Northern Sparsely Populated Areas (NSPA) i norra Sverige och Finland fortsatt pekas ut som områden med specifika utmaningar och behov. På liknande vis hanteras de så kallade Outermostregionerna i andra delar av världen som har särskilda regleringar i EU:s grundtraktat, men även öar och regionerna utmed östgränsen mot Ryssland och Belarus, som områden som skall tas särskild hänsyn till. Det skall dock ske inom de nationella och regionala planerna och därmed är inget i nuläget pengasatt. Frågan är därmed vad det betyder i realiteten i en modell som egentligen inte har några territoriella utgångspunkter och där all fördelning sker på landsnivå. I och med att Sverige som ett utvecklat och rikt land får sammantaget relativt lite regionala medel från EU, så är den extra allokeringen att se som en kompensation för de särskilda utmaningarna i norra Sverige som inte finns utrymme för i grundtilldelningen. Gleshetsmedlen finns därför också inskrivet i anslutningsfördragen mellan EU och Sverige samt Finland. Det är en post att nu noga bevaka hur den hanteras.

Den särskilda tilldelningen till norra Sverige prioriteras också nationellt från svensk sida. Preliminära skattningar indikerar att Sveriges nivå av medel från EU för regional utveckling kan komma att ligga kvar ungefär på dagens nivå i absoluta tal. Därmed skulle fördelningen i det avseendet kunna utgå från nuläget, men konkurrensen om resurserna kommer att bli hård, så det återstår att se.

Det är mot denna bakgrund mycket positivt att ansvarig EU-kommissionär för regionalpolitiken, Raffaele Fitto, i presentationen i Europaparlamentets regionala utskott särskilt lyfte NSPA som ett exempel på regioner med särskilda utmaningar att prioritera i förhandlingarna om de nationella planerna och prioriteringarna, med särskilt fokus på infrastruktur och uppkoppling vid sidan av övriga mål. Det markerar att nuvarande ordning avseende NSPA vidmakthålls. Det som kallas lokalt ledd utveckling (CLLD), inklusive LEADER inom jordbrukspolitiken för lokala landsbygdsinitiativ, är i det sammanhanget potentiella verktyg av särskilt intresse att denna gång se hur de kan styras för att inom ramen för det ge mer lokalt ägarskap över utvecklingsmedlen i inte minst norra Sveriges inland.

Toppstyrda lösningar kan för den skull vara toppen på isberget

Utöver nationella och regionala planer samlas EU:s satsningar på konkurrenskraft i en ny fondstruktur för insatser inom infrastruktur, innovation och industri. Inom det förstärks Horizon Europe, EU:s forsknings- och innovationsprogram, med fokus på att utveckla metoder och teknik som bidrar till ekonomisk tillväxt, tillsammans med särskilda initiativ inom bland annat försvarsindustri, rymd och biobaserad ekonomi samt Connecting Europe Facility (CEF) att fortsatt stödja utbyggnad av europeisk infrastruktur. Utöver det etableras också ett nytt separat Global Europe Instrument för att stödja säkerhetspolitiska insatser och samarbeten med tredjeländer utanför EU, i syfte att stärka EU:s strategiska autonomi genom tillgång till kritiska råvaror från omvärlden, stödja insatser som minskar säkerhetspolitiska spänningar med påverkan på Europa och att få till minskade migrationsflöden.

Konkurrenskraftsfonden kan givetvis innebära nya incitament och möjligheter för norra Sveriges olika aktörer att hitta finansiering, även om det blir lite av ”run for the money”. Resurser av det slaget tenderar ofta att tillfalla dem med störst kapacitet och snabbast mobilisering eller stora statliga eller andra intressen i ryggen, vilket kan påverka mindre aktörers möjligheter i konkurrensen om dessa investeringsmedel. Den tydliga förflyttningen i EU från fokuset på grön omställning till mer traditionell industripolitik under EU:s nya så kallade Clean Industrial Deal innebär också förändrade prioriteringar att förhålla sig till. Att bygga europeiska värdekedjor med massiva statliga och EU-stöd inom utpekade sektorer där Europa ligger efter omvärlden innebär en risk för att pengarna inte går dit där utväxlingen skulle kunna vara störst. Det som i hög grad saknas är analysen av vad för smörjmedel som samlat behövs för att bygga samhällen som kan attrahera kapital och investeringar som fyller saknade luckor i europeiska vädekedjor där USA och Kina idag dominerar.

För norra Sverige är fokus på grön industri fortsatt nyckeln för europeisk och global konkurrenskraft och att kunna erbjuda en attraktiv plats för sådana investeringar och därmed komma åt olika utvecklingsverktyg. Det handlar inte så mycket om att kompensera för att ligga efter andra delar av Europa, tvärtom har norra Sverige i många avseenden ett bättre ”erbjudande” än någon annan, som att kompensera för att befinna sig i en arktisk och sub-arktisk kontext med framförallt avsaknad av egen kritisk massa, som blir väldigt tydligt i de OECD-studier som gjorts över NSPA. För att skapa och stärka spetsen krävs också en bas att bygga på. Givet det finns potentialer att ta del av de EU-satsningar inom olika industrisektorer där norra Sverige med kritiska mineraler, rymdverksamhet, tillgång till förnyelsebar energi och en biobaserad kretsloppsekonomi samt ledande forskning är mitt i EU:s intressen, att ta ytterligare spjärn för.

En arktisk kontext med europeiska mervärden att utveckla

Även om det i kölvattnet av mer industripolitik finns ett fokus på större företag och industrier och satsningar på dessa, framhålls också betydelsen av småföretagen (SME) och att till dessa kunna erbjuda utvecklingskapital, men det är lite oklart hur de kommer att omsättas i praktiken. De små tillverkande företagen och inom tjänstesektorn är inte minst en ryggrad för norra Sverige, liksom hela NSPA, med sin unika mängd mycket små mikroföretag som också behöver plattformar och klusterbyggande för att stärka potentialerna i det lokala innovationsekosystemet i en gles arktisk kontext över en stor geografi, att nu tillförsäkra att även dessa kan få del av insatserna.

Insatser för de områden som drabbats direkt av den stängda gränsen mot Ryssland och som förs in i den nya MFF är förstås en central fråga för särskilt Finland. Det knyter samtidigt an till den arktiska dimensionen och hela NSPA med behoven av stärkta öst-västliga förbindelser för såväl militärt som civilt bruk, så kallade dual use, som också är relevant inom många andra sektorer för att utveckla uthålliga, levande samhällen med ökad integration i hela det nordligaste Europa och därtill även jordbrukets uthållighet i ett kallt klimat, givet diskussionerna om säkerhet och beredskap i EU.

Under EU Arctic Forum i Levi i norra Finland före sommaren uppmanade företrädarna från NSPA att EU borde uppdatera sin nuvarande arktiska policy från 2021. Vid Ursula von der Leyens besök på Island under sommaren meddelades att policyn kommer att ses över.  Det handlar förstås om det förändrade säkerhetspolitiska läget, men den arktiska kontexten ger nu också ett utrymme för en parallell diskussion om EU:s prioriteringar i sina egna arktiska områden med bäring även in i förhandlingarna om MFF de kommande åren, om EU skall ha en legitimitet och trovärdighet också i sina mer globala arktiska anspråk. Det handlar ytterst om hela EU:s säkerhetspolitik och konkurrenskraft med NSPA som ett gränsområde i en utmanande omvärld i alla väderstreck.

Förflyttningar att nu förflytta i förhandlingarna

Sammanfattningsvis finns utmaningar för regionerna i EU och inte minst NSPA och norra Sverige att nu ta höjd för avseende regionala hänsyn och inflytande samt tilldelning och möjligheter att konkurrera om medlen och verktygen i kommande diskussioner om MFF. Samtidigt finns det ambitioner i helt rätt riktning och prioriteringar av relevans för norra Sveriges intressen att nu förbereda och rigga för att få del av kommande möjliga utvecklings- och investeringsstöd.

Det blir en både mer komplicerad och en förenklad struktur att manövrera i, samtidigt som förhandlingarna kommer att landa i mycket vi nog ändå känner igen. Förhoppningsvis kan den övergripande ambitionen som också finns om att förenkla administrativa rutiner med mindre krav på redovisning av varje kostnad få fullt genomslag. Kopplat till det kan läggas ansatsen att överlag rigga mer mot att betala för resultat snarare än för faktiska kostnader. Det kan vara bra för stora satsningar där det finns aktörer med egna ekonomiska muskler i det som i realiteten blir en förhandling om vad EU skall betala med fokus på vad som skall uppnås. Risken är dock att färre kommer att våga pröva nya och mer osäkra lösningar för att riskminimera, egentligen på tvärs med en uttalad ambition från EU-kommissionen om att uppmuntra till mer innovativa projekt. Särskilt kan det stänga ute mindre aktörer och geografier med mindre egna resurser, såsom stora delar av norra Sverige, att gå in i sådana projekt, trots betydande egentliga utvecklingsbehov. Det är aspekter att nu tränga in i.

Detta är diverse samlade spretiga funderingar inför en kommande het förhandlingsperiod de kommande två åren att följa och förstås påverka där vi kan i det vi ser behöver bli bättre till gagn för norra Sveriges intressen och utvecklingsmöjligheter. Med relativt sett liten finansiering sett till de gigantiska behoven i EU, kommer det att bli en tuff match, men en kompromiss blir det. Där behöver lokal och regional nivå nu samla sig och kunna prioritera vad man kan bidra med till de europeiska mervärdena i utbyte mot att få stöd från EU för det som behöver utvecklas, i en mer centraliserad struktur med mer av ”one size fits all” att jobba mot. Mer fördjupningar i olika delar kommer från North Sweden allteftersom bilden klarnar och förhandlingarna fortskrider.

Läs state of play inför den nya EU-kommissionens mandat och inriktning här

Läs State of Play om EU efter Europaparlamentsvalet här 

Läs tidigare State of Play om EU:s konkurrenskraft här 

Läs tidigare State of Play om förspelet för framtidens regionalpolitik här