Ett paraply för industripolitik

Stora delar av EU:s ambitioner för ökad konkurrenskraft ska nu kanaliseras genom den nya fonden, som samlar många av de budgettunga satsningarna. Där Draghi-rapporten till stor del lyfte fram behovet av regelreformer som kommer att behöva hanteras i särskild ordning utöver dessa kostnadsdrivande ambitioner som kräver investeringar.

Enligt förslaget ska ECF samla resurser från 14 tidigare program och fonder, helt eller delvis, bland dem Horisont Europa, Connecting Europe Facility – Digital (CEF), European Defence Fund (EDF), EU4Health och LIFE. Horisont Europa föreslås samtidigt leva vidare som ett separat ramprogram men med tydligare kopplingar till ECF. Tanken är att skapa en mer sömlös kedja som sträcker sig från forskning och utveckling till industriell uppskalning, där fonden blir det verktyg som binder samman insatserna.

Fyra tematiska ”fönster”

I förordningstexten beskrivs ECF:s insatsområden genom fyra så kallade policy windows som också har fått en budgetfördelning mellan sig. De är Clean Transition and Industrial Decarbonisation (10 miljarder euro), Digital Leadership (51 miljarder euro), Health, Biotech, Agriculture and Bioeconomy (26 miljarder euro) samt Resilience and Security, Defence Industry and Space (125 miljarder euro). Vi kan alltså se att de största resurserna går till säkerhet och försvar följt av digitalt ledarskap vilket svarar på det ökade trycket för samverkan i EU på dessa områden orsakat av omvärldsläget.

Förordningstexten fortsätter också med att ge ganska utförliga beskrivningar av målen inom varje område och dess tematiska verksamhetsområde, så det framgår rätt väl vad EU-kommissionen vill uppnå. Däremot så går inte förordningen in på strategier i genomförande och vilka av fondens breda palett av finansieringsverktyg som ska användas på varje område.

Verktygslådan

Inom varje område ska fonden kunna mobilisera olika typer av finansiering genom den så kallade ECF Toolbox. Den rymmer en bred palett av verktyg – direktbidrag, lån, garantier, upphandlingar och till och med auktioner – som kan användas flexibelt utifrån de mål som sätts upp inom respektive sektor. På så sätt vill man kunna bemöta både tekniska och geopolitiska utmaningar som uppstår. Förordningen lyfter också fram ett antal mer övergripande initiativ, som Single Market Value Chains Builder, EU Tech Frontrunners, och Production Ramp-up Actions och Top-ups for IPCEIs. Dessa ger åtminstone en viss fingervisning om hur medlen kan komma att användas i praktiken.

Kort sagt definierar fonden ett antal prioriterade fönster – eller industrier – som ska stärkas, tillsammans med en finansiell verktygslåda som kan användas på olika sätt. Här väcks samtidigt en principiellt viktig fråga: vilken roll bör offentliga aktörer ta i en marknadsekonomi utan att störa marknadskrafterna? Exakt vilka insatser som faktiskt kommer att finansieras, inom vilka områden och hur aktörerna ska väljas ut, avgörs dock först senare i de arbetsprogram som ska tas fram. Därmed hålls många av de centrala frågorna om fondens förvaltning och medlens utanför detta förordningsförslag.

Styrning av fonden - spänningen mellan flexibilitet och förankring

Det nuvarande förslaget ger EU-kommissionen stort spelrum att utveckla planer för de prioriterade industrierna och att kanalisera betydande resurser genom fondens olika finansiella verktyg. Det är därför troligt att fondens styrning kommer att bli en central fråga för medlemsländer och Europaparlamentet, antingen genom mer detaljerade bestämmelser i förordningen eller via inflytande längre fram i processen.

Det löpande inflytandet ska enligt förslaget ske via arbetsprogram som tas fram i kommittéer där medlemsländerna deltar på tjänstepersonnivå. Systemet känns igen från FP10, Horisont Europa och andra tidigare konkurrensutsatta fonder som nu integreras i ECF. EU-kommissionen lägger fram arbetsprogram under bestämda perioder, och medlemsländerna tar ställning till dem. Inflytandet är rådgivande för fönster 1, 2 och 3, medan medlemsländerna har större möjlighet att stoppa insatser inom fönstret för Security, Defence Industry and Space via så kallade examination-procedurer.

Detta innebär att näringspolitiskt viktiga frågor – exempelvis vilken roll EU och medlemsländerna ska ta för att styra marknaden med statsstöd och subventioner – i praktiken hanteras i arbetsprogramskommittéer, där medlemsländerna har begränsat inflytande, snarare än på högre politisk nivå. Det kan bli en känslig fråga för Sverige som tillsammans med länder som Finland, Nederländerna och Danmark har traditionellt haft en restriktiv syn på åtgärder som kan störa marknadskrafterna. Ironiskt nog tillhör dessa länder - som är bland de mest konkurrenskraftiga och mest innovativa länderna i EU - de som är mest troliga att oppositionerna sig mot detta inslag i EU:s konkurrenskraftspolitik.

Därtill kommer EU-kommissionen att ta fram arbetsprogram för varje fönster, med konkreta planer för åtgärder inom de ingående industrierna. Medlemsländerna får visserligen möjlighet att ge synpunkter på arbetsprogrammen, och tematiska plattformar under varje fönster ger aktörer som företag chans att lämna inspel. Samtidigt tar EU-kommissionen på sig en omfattande uppgift: att bevaka utvecklingen inom varje industri och förutse vilka åtgärder som varje industri behöver.

Det regionala perspektivet

När det regionala perspektivet tas upp i förordningen handlar det framför allt om kopplingen mellan ECF och de nya National and Regional Partnership Plans (NRPP). Förslaget ger möjlighet att på frivillig basis finansiera projekt som inte fått stöd från ECF med medel från NRPP genom ett så kallat Competitiveness Seal, samt att flytta medel från nationella allokeringar till ECF. Detta kan öppna för finansiering av projekt som annars inte ryms inom statsstödsreglerna för fonder med delad förvaltning.

Samtidigt verkar modellen framför allt fokusera på enkelriktade synergier och överföring av medel, snarare än att bygga på regionernas lokalkännedom och strategiska planering enligt dagens Smart Specialisation-strategier (S3). Erfarenheterna från norra Sverige visar att lokala myndigheter har en viktig roll för samhällelig acceptans, infrastruktur, arbetskraftsförsörjning och långsiktig industriell utveckling. Att ta tillvara dessa perspektiv skulle kunna göra investeringarna och EU:s industripolitik både mer effektiva och hållbara.

Småföretagen (SME)

Småföretag är en viktig del av norra Sveriges ekonomi och har också haft en central plats i debatten inför budgetförslaget. SME nämns särskilt i ECF-förordningen, med fokus på deras utmaningar att få tillgång till kapital, kompetens och innovationstjänster. Fonden får ett eget insatsområde riktat mot SME och samverkan mellan små och medelstora företag. Dessutom ska ett EU for Business Network upprättas med särskilt fokus på SME, startups och scaleups. Varje tematiskt fönster ska också innehålla åtgärder riktade mot SME, och företagen ska kunna nyttja särskilda rådgivningstjänster från EU för att skala upp verksamheten och få tillgång till finansiering.

Förenklingar i finansiering framhålls som centrala för SME, men det återstår att se hur EU lyckas kombinera centralisering med verklig tillgänglighet för de minsta aktörerna. Med fondens stora ambitioner kan det bli lättare att rikta medel till större företag med hög projektkapacitet än till små, innovativa företag med begränsad administrativ kapacitet. Det blir en förvaltningsteknisk utmaning att nå även de mest perifera aktörerna, liksom att ge dem möjlighet att delta i de tematiska plattformarna och påverka beslutsprocesser informellt.

En nyhet är att ECF nu kan delfinansiera statsstödda IPCEI-projekt med EU-medel. Tidigare har EU haft en samordnande roll och medlemsländerna kunnat bevilja undantag från statsstödsregler, men nu kan gemensamma EU-medel direkt stödja dessa projekt. För länder som Sverige, med en restriktiv hållning till statsstöd, innebär detta en utmaning, eftersom EU-medlen kan gynna aktörer i andra länder som är mer generösa med stöd. Förordningen beskriver också synergier mellan IPCEI och ECF-stöd, vilket kan innebära att medlen i praktiken koncentreras till aktörer som redan deltar i IPCEI, vilket ytterligare påverkar möjligheten för länder med restriktiv statsstödspraktik.

Sammanfattning

Förslaget till ECF är på många sätt unikt: EU-kommissionen har aldrig tidigare haft tillgång till ett så omfattande verktyg under direkt förvaltning, med både stort inflytande och resurser som kan användas till mer än forskning och innovation. För ett land som Sverige, med en tradition av att bygga goda förutsättningar för företagande snarare än att styra enskilda industrier, innebär detta både möjligheter och utmaningar. För norra Sverige, med flera företag som är centrala för EU:s gröna omställning, kan det öppna för nya roller på EU-arenan. Samtidigt finns risken att ett centraliserat system leder till att EU fokuserar för ensidigt på vissa industrier, vilket kan göra att andra delar av Europa och många mindre företag inte får det stöd de behöver. Det kan i sin tur försvaga helhetsperspektivet på teknikutvecklingen. En stark regional dimension, som knyter unionens politiska ambitioner till lokala kluster och aktörer, är därför avgörande för att bredda perspektiven i den strategiska planeringen.

Det är därför sannolikt att förslaget kommer väcka reaktioner både från många medlemsländer och från Europaparlamentet. Och eftersom det är en ny fond som fortfarande söker sin plats, är det också troligt att omfattning och utformning kommer att förändras under förhandlingarna.

/Niklas Johansson 

Läs mer om EU-kommissionens budgetförslag här