En budget som är mindre än vad den verkar

Budgetförslaget uppgår till omkring 2 000 miljarder euro och presenterades som ett ambitiöst svar på unionens stora utmaningar inom säkerhet, försvar, konkurrenskraft, migration, energi och klimatresiliens. Summan är dock mer blygsam än den först framstår. Efter inflationsjusteringar och avräkningar för årliga återbetalningar av NextGenerationEU-lånet, återhämtningspaketet för att få igång Europas ekonomier i spåren av pandemin, landar den faktiska omfattningen på 1,15 procent av medlemsländernas samlade BNI – en marginell ökning från nuvarande 1,13 procent.

Eftersom budgetförslaget inte utökas i samma takt som behoven innebär det ökade fokuset på konkurrenskraft och säkerhet att trycket ökar på de traditionellt största budgetposterna: sammanhållningspolitiken, EU:s regionalpolitik, och den gemensamma jordbrukspolitiken. Där de tidigare utgjorde två separata utgiftsområden och tillsammans stod för två tredjedelar av budgeten, slås de nu samman till ett gemensamt utgiftsområde, tillsammans med fonder kopplade till fiske, inre säkerhet och migration som förvaltas tillsammans av medlemsländerna och EU-kommissionen. Sammantaget omfattar utgiftsområdet knappt hälften av budgeten. Andelen regional- och jordbruksstöd minskar därmed jämfört med tidigare även om det renodlade jordbruksstödet klarar sig bättre än regionalpolitiken som får en större minskning.

Frågetecken kring tillgängliga medel för regional utveckling

Exakt hur medlen fördelas mellan utgiftsområdets olika fonder blir i stor utsträckning mycket upp till respektive medlemsland att avgöra. Med att EU:s 27 medlemsländer skulle använda sig av helt olika fördelningsprinciper, särskilt gällande jordbruksstöden, är svårt att se då det skulle snedvrida konkurrensen på den inre marknaden. För regionalpolitiken har EU-kommissionen endast reserverat ett minimibelopp till unionens minst utvecklade regioner. Hur mycket som i slutändan går till regionalpolitiska insatser i övergångsregioner eller mer utvecklade regioner, det vill säga den typ av regioner som finns i Sverige, finns det dock inte några garantier för. Preliminära bedömningar pekar dock på att Sveriges medel för regional utveckling kan hamna på ungefär samma nivå som idag men konkurrensen om resurserna kommer att bli hård, så det återstår att se.

Regionerna i norra Sverige och Finland, Northern Sparsely Populated Areas (NSPA), pekas fortsatt ut som områden som behöver ges särskild hänsyn med anledning av specifika utmaningar och behov. Även de så kallade yttersta randområdena i andra delar av världen, som har särskilda bestämmelser i EU:s grundfördrag, lyfts fram. Så gör även öarna samt regionerna längs unionens östra gräns mot Ryssland och Belarus. Hur detta omsätts i praktiken är det upp till de nationella och regionala planerna att avgöra – och i nuläget finns inga öronmärkta resurser. Gleshetsmedlen till NSPA-regionerna är dock inskrivet i anslutningsfördragen mellan EU och Sverige samt Finland och det är därför noga att bevaka hur den hanteras.

En ”superfond” styrd av nationella planer

I förslaget samlas de delade förvaltningsfonderna under ett gemensamt regelverk, ibland kallat ”The Fund” – en slags superfond som täcker regionalpolitik, socialpolitik, jordbruk, fiske, migration och säkerhet. Syftet är att minska administration, förbättra koordineringen mellan policyområden samt kunna genomföra en mer slagkraftig investeringspolitik. Samtidigt går förslaget inte hela vägen och fullt ut skapar en enda samlad fond utan det finns kvar specifika fondregleringar för bland annat Europeiska Regionala Utvecklingsfonden (ERDF) och Europeiska Socialfonden (ESF+), vilket innebär att de specifika fondregleringarna åter riskerar att dra åt sina olika håll när förslaget väl är färdigförhandlat och fonderna ska genomföras. Det går dock inte att bortse från att EU-kommissionens ambition tydligt har varit att adressera de utmaningar som följer av att unionens utgifter idag är spridda över ett stort antal överlappande program – där många finansierar liknande insatser men med skilda krav, vilket försvårar möjligheten att kombinera finansiering på ett effektivt sätt.

Genomförandet av fonderna, eller ”the Fund”, ska ske via nationella och regionala partnerskapsplaner (NRP-planer). Varje medlemsstat ska ta fram en plan i nära samarbete med regioner, kommissionen och andra aktörer. Planerna ska identifiera både investeringar och reformer och är starkt inspirerade av modellen från Recovery and Resilience Facility (RRF), den återhämtningsfond som syftade till att starta om Europa efter pandemin. Liksom i RRF är logiken att medel betalas ut först när medlemsstaterna kan visa uppnådda mål och resultat, snarare än enbart redovisade kostnader. Regleringarna siktar också på att, gentemot de stödmottagare som genomför projekten, betala mer för uppnådda resultat, så kallade milstolpar, än faktiska kostnader.

Systemet innebär också en tydligare koppling till EU:s ekonomiska styrning genom den europeiska terminen och landsspecifika rekommendationer samt andra rekommendationer kopplade till utvecklingen av den inre marknaden och unionens konkurrenskraft inom strategiskt viktiga sektorer. På så sätt blir planerna inte bara nationella och regionala verktyg för investeringar utan även redskap för EU att stärka sin styrning av medlemsstaternas investeringar och reformarbete, med målet att åstadkomma en bättre samordning inom unionen.

Förslaget från EU-kommissionen öppnar också upp för en mängd olika slags insatser inom områden såsom försvarsindustri, militär mobilitet, bostäder och hälso- och sjukvård. Med andra ord är det en väldigt bred verktygslåda som erbjuds i förslaget vilket i grunden får ses som positivt. Samtidigt är det klart att med begränsade resurser är det svårt att göra allt och för att det ska bli en effektiv styrning av EU-medlen är det centralt att såväl utformning som genomförande av planerna sker tillsammans med lokal och regional nivå för att säkerställa träffsäkra insatser som skapar faktiska resultat.

En annan komponent som ingår i NRP-planerna är EU Facility, en krisreserv som ska kunna användas för snabba insatser vid kriser men som också ska stödja genomförandet av NRP-planerna och projekt med en gränsöverskridande dimension och stort EU-mervärde. Denna skrivning om projekt med gränsöverskridande dimension inom NRP-planerna innebär dock inte att Interreg-programmen försvinner utan dessa ska enligt förslaget finnas kvar men hanteras utanför NRP-planerna inom en gemensam plan för hela EU. Tanken är att det land som har förvaltande myndighet för respektive program ska skicka in sitt bidrag till den gemensamma Interreg-planen.

Vägen framåt

Vad som blir av allt i slutändan återstår att se. Nu väntar förhandlingar i ministerrådet och Europaparlamentet, med målet att en ny förordning ska träda i kraft 1 januari 2028. Processen väntas bli tuff med svåra förhandlingar både inom och mellan EU:s ministerråd och Europaparlamentet där mycket av förslagen kan förändras under de kommande två åren.

För norra Sverige blir det särskilt viktigt att bevaka intressena både i Bryssel men också i dialogen med nationell nivå för att lägga grunden till ett gott samarbete så att den svenska NRP-planen utformas i nära samarbete med regionerna, annars riskerar insatserna att missa de verkliga behoven och potentialerna.

/Max Englund

Se EU-kommissionens förslag gällande ”The Fund” här

Läs mer Mikael Jansons state of play gällande budgetförslaget här

Bildkälla första bild: EU-kommissionen