Regionalpolitik för norra Sverige i EU post-2020.

Mycket på plats redan för slutförhandling

EU-kommissionen förslag för långtidsbudgeten 2021-2027 med alla sina olika regleringar kring i princip allt i EU, som lades fram i maj och juni 2018, är grunden för de nu inledda förhandlingarna där Europaparlamentet och Ministerrådet måste komma överens. Europaparlamentet har i de olika utskotten arbetat fram sina förhandlingspositioner med förändringsförslag att ställas mot Ministerrådet, som för sin del formerar sina positioner i förhandlingar mellan länderna. I stora delar finns förhandlingsmandaten från Europaparlamentet på plats medan Ministerrådet betat av en del medan andra så kallade förhandlingsboxar fortfarande är öppna.

I några fall, såsom för forskningsfonderna inom Horizon Europe, har redan principöverenskommelser kunnat göras mellan parlamentet och rådet, även om dessa överenskommelser är ännu i hög grad preliminära och det blir under hösten som förhandlingarna hamnar i skarpt läge. Därtill kommer de övergripande utmaningarna med att komma överens om budgeten i sin helhet som belystes i tidigare ”State of Play”. Det är först när det är på plats som ett slutgiltigt samlat beslut kan fattas.

För att undvika förseningar och glapp mellan programperioderna krävs det mer eller mindre ett år med nationella processer och förhandlingar för att implementerar besluten i EU och för att särskilt  inom regionalpolitiken programmera utformningen så att det kan vara i full drift direkt vid ingången av 2021. Ambitionen i nuläget är att ha EU:s budget på plats under slutet av 2019, men i realiteten är det få som tror på det. Frågan är snarare hur långt in på 2020 det kan bli.

Mycket återstår med ett antal jokrar i leken

Det är avhängigt om Europaparlamentet kan samla sig ganska snabbt efter valet i maj för att från juli och framåt fortsätta utifrån den plattform som nu är lagd. Ett nytt parlament kan alltid fatta nya beslut och får de krafter som vill kasta grus i maskineriet möjligheter, så kan det fördröja saker och ting. Det hänger lite på hur många av de nuvarande ansvariga rapportörerna för de olika lagstiftningspaketen som blir kvar för att upprätthålla stabiliteten och bygga vidare på det som är. Det troliga är att de etablerade partigrupperna kan samla sig för det och under tiden torde Ministerrådet för sin del också hinna beta av sina kvarvarande delar.  

En joker i leken är processen för den tillträdande EU-kommissionen där det kan bli strid om vilka som skall ingå, om länder som Italien och Ungern väljer att gå på en konfrontativ linje med förslag på personer som går emot den politiska majoriteten i Europaparlamentet. Mycket inledande fokus i parlamentet kommer att ligga på förhören av tilltänkta nya EU-kommissionärer i den kommission som skall tillträda i november. Förseningar i den processen, som det talas om, innebär att den nuvarande kommissionen blir kvar på övertid, vilket å andra sidan kan ha fördelen av att den också blir med om att mer eller mindre slutföra budgetförhandlingen utifrån sina egna lagda förslag. Även om kommissionen inte, efter att väl ha lagt sina förslag, har en roll för besluten, så spelar den även med det en viktig roll i att komma i mål för den kompromiss- och beslutsapparat som EU ytterst är.

Stalltipset är nog ändå beslut i början av 2020, men att det kan bli både något förr eller mycket senare. Ytterligare en joker är förstås utfallet av Brexit och hur det inverkar på hela budgeten om det förändras mot det som nu är överenskommet mellan EU och Storbritannien. I övrigt är pusselbitarna ganska väl formerade och det går att ana hur regleringar och annat kan tänkas bli.

Regionalpolitik för norra Sverige

För regionalpolitiken kan det lyftas fram några huvuddelar som är av särskild relevans för norra Sverige av vikt att i allt detta följa och även fortsatt försöka påverka.

   -  Extra allokering anpassad för regionen ytterligare befäst

Vad gäller Europeiska Regionala Utvecklingsfonden, ERUF, så finns den extra gleshetsallokeringen till norra Sverige och Finland fortsatt med. Inför denna programperiod var det första gången som EU-kommissionen lade in det i sitt förslag och det var helt och fullt utifrån det arbete som gjorts i nätverket Northern Sparsely Populated Areas, NSPA, för att ta fram underlag, fakta och argument för behovet av ett extra stöd från EU. Tidigare hade sådana resurser tillkommit som en del av slutförhandlingarna mellan länderna, men med framförallt Sveriges tuffa linje i att till varje pris hålla ned EU:s budget och många andra som pockar på motsvarande extra medel, så är en förutsättning för att bibehålla det stödet att det finns med i grundförslaget. Även om det finns hänvisningar till Sveriges och Finlands anslutningsfördrag till EU, så är det til syvende og sidst en förhandling varje gång, är det viktigt att påpeka, och för det har denna gång OECD-studien över NSPA i regi av North Sweden spelat en avgörande roll för EU-kommissionens del.

Inför denna programperiod var förslaget för den specifika gleshetsallokeringen ett belopp motsvarande 20 euro per invånare och år i NSPA-regionerna. Det blev under förhandlingarna justerat till motsvarande 30 euro och var därmed den enda pott som de facto ökade i en budget där allt annat drogs ned. Det innebär att för Övre Norrland står gleshetsallokeringen för drygt hälften av de totala regionalfondsmedlen om 1,7 miljarder kronor för 2014-2020. Därmed bibehöll regionen nivån från föregående programperiod, avdraget de 15% som på nationell nivå lades över i ett nationellt program. Förslaget nu från EU-kommissionen är att ligga kvar på den nuvarande nivån. Från NSPA finns det givetvis önskemål om en ökning, som Europaparlamentet för sin del föreslår, men det troliga är att regionalpolitiken sammantaget i förhandlingen mellan länderna dras ned på lite ytterligare. Måhända kan dock den extra gleshetsallokeringen klara sig och därmed att norra Sverige åter kommer relativt väl ut.

  -  Extra medlen till norra Sverige nu även en del socialfond

En utmaning för regionerna i Sverige har varit att medan regionalfonden fördelats ut på regional basis så har den Europeiska Sociala Fonden, ESF, varit mer nationell arbetsmarknadspolitik och mindre av att bygga specifik nödvändig kompetens hos regionens aktörer och invånare. ERUF och ESF är i mångt och mycket två sidor av samma mynt för det som kallas smart specialisering i EU, att varje region utifrån sina förutsättningar hittar sina styrkeområden att bygga sin utveckling på genom att bygga kapacitet för hållbar tillväxt genom ERUF matchat med nödvändig kompetens för det genom ESF. EU-kommissionen har utifrån det avsatt ungefär 25% av den extra gleshetsallokeringen till att vara just ESF, eller ESF+ som det nu föreslås heta, och inte som tidigare enbart ERUF-medel.

Det är förstås oerhört viktigt att det verkligen blir ett regionalt tillskott för norra Sverige i programmeringen på nationell nivå. Från Europaforum Norra Sverige, EFNS, finns en i grunden positiv syn på att EU verkligen lyssnat och öronmärkt ESF-medel till regionen. Däremot finns det av allt att döma en större tveksamhet i denna nyordning från finsk sida och även de så kallade Outermostregionerna, EU:s regioner utanför Europa, som också omfattas av en öronmärkt särskild allokering, utifrån en oro för att regionerna inte får rådighet över dessa medel på samma sätt som ERUF. Det är en fråga att fortsatt följa och agera i.

Det finns överlag en önskan och behov från alla regioner om att få större del i utformningen av hela socialfonden mot idag. ESF-rådet, som är den nationella myndighet som hanteras ESF, har nu fått ett uppdrag om att åter ta fram ett nationellt program, så det återstår att se hur de omfamnar de regionala perspektiven och dialogen denna gång.

  -  Sikte på bättre anpassat stöd utifrån norra Sveriges behov av uppkoppling

Inför denna programperiod ville EU-kommissionen begränsa möjligheterna att använda regionalfonden till investeringar i bredband och infrastruktur, som ansågs ta för stor del av de relativt små resurserna i ERUF, men där kunde NSPA-regionerna till slut få särskilda undantag i den extra gleshetsallokeringen för fortsatta sådana satsningar. Denna gång föreslås inget sådant förbud och det hänger ihop med slutsatsen i OECD-rapporten över NSPA om att just investeringar i informationsteknologi, IKT, och bredband samt infrastruktur är bland det viktigaste att satsa på.

Däremot är utrymmet starkt begränsat, då förslagen stipulerar att för Sverige som helhet skall 85% av regionalfondsmedlen gå till satsningar på innovation och klimat. Det är i grund och botten bra, men utifrån att uppemot 40% av ERUF idag går till IKT och infrastruktur i norra Sverige så behöver det justeras. Europaparlamentet föreslår en så kallad tematisk koncentration motsvarande dagens 80% och lyfter till det in satsningar på digitalisering och bredband under innovationstemat och det öppnar i så fall i realiteten för fortsatta motsvarande sådana satsningar som idag. I och med att den tematiska koncentrationen är satt på nationell nivå kan norra Sverige också i utformningen av programmen få ett större utrymme för satsningar på även infrastruktur. Det hänger dock på nationella beslut och är ännu oklart hur hela frågan om tematisk koncentration blir i Ministerrådet.

Det gör att det för norra Sverige är det fortsatt viktigt arbete med att lyfta fram önskemålet om att för den extra gleshetsallokeringen få fortsatta undantag för att just kunna fortsatt ta sig an de specifika utmaningar som finns i EU:s arktiska områden. I detta sammanhang finns också frågan om att inom ramen för infrastruktur även kunna investera i flygplatser som idag inte är tillåtet. Tidigare programperioder har det varit viktiga pengar för att inte minst uppgradera de för inlandet så viktiga flygplatserna. Flyg är politiskt känsligt och det märks inte minst av skrivningarna kring detta som är lite svårtydbara i nuläget. Det finns förslag på bordet om att öppna för investeringar i säkerhet och miljö som kan ge lite mer flexibilitet jämfört med idag, men återstår att se hur det landar.

  -  Interreg vid sin läst men i möjligen något snävare men större skor

Det som också haft ett särskilt intresse på hemmaplan är förslagen från EU-kommissionen om att skapa större geografier inom de territoriella samarbetsprogrammen, de gränsöverskridande programmen, så kallade Interreg. Dagens modell med gränsöverskridande program över landgränser och havsgränser upp till 150 kilometer samt ett antal överlappande program över större områden samt därtill ett samlat Interreg Europa för utbyten över hela EU, föreslogs ersättas med i princip enbart program över landgränser, ett program utmed varje sådan gräns, samt samlade program för hela makroregioner och havsområden. I princip skulle Östersjöregionen med det bli ett enda programområde, utöver för norra Sverige utbyten över landgränserna mot Finland och Norge.

Logiken i EU-kommissionens förslag är att med mindre pengar inte smeta ut på för många små program tillsammans med en strävan till att städa upp i dagens plottriga karta. Baktanken från EU-kommissionen med att även dra ned på Interreg, som annars brukar lyftas fram som regionalpolitikens verkliga mervärde, var sannolikt för att undvika att det blir som det brukar; att länderna i slutändan trots allt värnar ”sin pengapåse” i form av det nationellt fördelade ERUF framför att slå vakt om ett utökat gränsöverskridande Interreg. Det finns inte med nu liggande förslag så mycket att ta av inom Interreg om det skall bli något kvar och därtill öppnas det också för mer möjligheter att inom ramen för ordinarie regionalfond kunna använda även de medlen över gränserna. Erfarenheten visar dock att det är svårt att få till det utan särskilda gränsöverskridande stöd.

Allt som allt skapade förslagen en oro för att de mindre områden som idag arbetar allt närmare varandra, såsom över Kvarken vad gäller havsgränser i norra Sverige, respektive i en mer samlad avgränsad geografi, såsom Nordprogrammet, skulle drunkna i de betydligt större tänkta programområdena. Från berörda regioner, i Europaparlamentet men också Ministerrådet har därför funnits en skepsis och det gör att i de förslag som nu diskuteras har gränsprogram över havsområden återförts, som idag, och även om det kan bli förändringar av nuvarande programområden med troligen något färre och större, så blir det helt klart inte ett enda samlat för hela Östersjön. Det går att tro att någon form av Arktisprogram och kanske ett något större program för hela norra Sverige kan bli resultatet, även om det också hänger väldigt mycket på vad Sverige driver för sin del och att det inte sker ytterligare märkbara neddragningar på just Interreg. Mycket kommer att i alla fall i stora drag förbli mer eller mindre som det är vad gäller territoriell samverkan i EU.

Mer kommer innan vi går in i skarpt läge

Det finns givetvis mycket mer att lyfta fram, såsom att EU-kommissionen ville minska finansieringen från EU inom ERUF från dagens 50% till 40% för svenskt vidkommande, men att det med all sannolikhet förblir som idag. Överlag kommer mycket att kännas igen, även efter att förhandlingsdammet lagt sig, och i grund och botten har EU-kommissionen försökt att lägga ett förslag med färre detaljregleringar och större möjligheter till förenklat handhavande. Som alltid hänger det i slutändan mer på hur varje land i sin tur väljer att utforma sina system än att EU krånglar till det för sig. Det och annat finns det anledning att återkomma om. I en avslutande ”State of Play” inför de stundande slutförhandlingarna om regionalpolitiken, kommer några ytterligare mer övergripande spaningar av relevans för EU:s stöd för det nordligaste Europa att lyftas fram. Fortsatt spännande fortsättning följer med andra ord.

/Mikael Janson

Läs senaste ”State of Play” om budgetförhandlingarna

Läs om EU-kommissionens förslag till regionalpolitik post-2020